Местната власт и превенцията на раздялата на децата и семействата: възможности и пропуснати ползи

Елен Иванова, Евгения Тонева

Българското законодателство отрежда на местните власти ключова роля в създаването и прилагането на политики, които адресират рисковете и подкрепят семействата в общностите, в които живеят те. Различни механизми, чрез които тази роля да бъде изпълнена със съдържание, са предвидени в законодателството за закрила на детето и за социалните услуги. 

Механизми за планиране на ефективни местни решения за превенция на раздялата на деца и семейства на ниво „община“

Съгласно Закона за закрила на детето (ЗЗД), кметовете на общини са органи по закрила на детето, което ясно позиционира местната власт като отговорен и активен участник в работа по превенция на раздялата на децата и семействата, а не само като администратор на услуги. Като органи по закрила, кметовете на общините носят пряка отговорност да регистрират проблемите, да реагират при кризи, както и да инвестират в развитието на среда, която намалява риска от изоставяне или извеждане на деца от семействата. 

Общинските администрации разполагат с инструменти да изпълняват тези свои функции в полето на закрилата на детето. Общинската комисия за закрила на детето, каквато според Правилника за прилагане на ЗЗД трябва да съществува във всяка община, има задължение да разработва всяка година общинска програма за закрила на детето (която се приема от Общинския съвет) и да гарантира обмена на информация между различните заинтересовани страни. Тя е и основният координиращ орган, който следи за прилагането на държавните политики на местно ниво. Обичайно тази Комисия се председателства от кмета или заместник-кмет и в нейния състав влизат представители на общинска администрация, на местната дирекция „Социално подпомагане“, доставчици на социални услуги, регионалните звена на полиция, РУО, общинските центрове по здравеопазване и др. Това широко участие може да осигури както различни перспективи в обсъждане на повтарящи се казуси (напр. чести сигнали за насилие в конкретен квартал), така и е възможност да бъдат мобилизирани и насочени ресурсите на различните сектори в една и съща посока (напр. общината може да инициира мобилна работа в този квартал като включи в екипите представители на социалната и образователната система или да възложи задачи по общностна работа чрез местен доставчик на социални услуги).

Това означава, че именно Общинската комисия за закрила на детето е органът, който има най-голям потенциал да бъде пространство за анализ на рисковете и планиране на действия по превенция на раздялата на децата и семействата. Степента, в която този потенциал се усвоява, варира драстично между отделните общини: на някои места Комисията се събира регулярно и планира дейности, на други – съществува само „на хартия“. Няма централен или регионален орган, в чийто компетенции да влиза контролът върху работата на тези комисии. 

Различни заинтересовани страни в миналото са предлагали идеи как наличието на Комисия във всяка община да се оползотвори по-добре в работата по превенция на раздялата. Например при актуализирането на Плана за действие за изпълнение на Националната стратегия „Визия за деинституционализацията на децата в Република България“, организациите от Коалиция „Детство 2025“ внасят официално предложение да се въведе регламент, при който преди всяко предложение, свързано с решение за раздяла на детето от семейството, социалният работник от ОЗД да има задължението да докладва за предприети неуспешно мерки за превенция пред Общинска комисия. Тази идея не е приета от националните институции. 

Освен общинската програма за закрила на детето, всяка общинска администрация разполага в своя арсенал и с поне още един друг не по-малко важен инструмент за мобилизиране на ресурси и насочване на усилията за постигане на местни цели в полето на превенцията: стратегическото управлението на местните социални услуги, общинската стратегия за тяхното развитие и свързаните с нея годишни планове и програми, които се разработват задължително в съответствие със Закона за социалните услуги (ЗСУ). 

Съгласно ЗСУ, общините планират социалните услуги въз основа на собствен анализ на потребностите, данни от различни институции и с участието на заинтересовани страни. Общините разполагат с достъп до различни източници на данни, включително демографски данни от НСИ (раждаемост, смъртност, миграция); данни от АСП за работа на ОЗД на местно ниво (брой деца в риск, наложени мерки за закрила); данни от образователната система (отпадащи и неучащи деца); обстойни аналитични данни от доставчиците на социални услуги и др. В повечето случаи обаче тези данни се използват фрагментарно и то за отчетни цели, а не като основа за стратегическо планиране. Анализът често се свежда до описателно използване на налични административни данни, без задълбочено картографиране на риска и уязвимостите. Рядко се провеждат специални общински проучвания, например за деца на родители, работещи в чужбина; ранно отпадане от образователната система; концентрация на риск в конкретни квартали или населени места. Според актуалния годишен анализ на състоянието и ефективността на социалните услуги, изготвен от Агенцията за качеството на социалните услуги и публикуван през юли 2025 г., се наблюдава недостатъчно систематично използване на качествени данни и участие на местните общности при планирането на социалните услуги.

Формално общините имат автономия при планирането на социалните услуги, но на практика тя се оказва ограничена от липса на капацитет и ресурси за събиране и анализ на данни и най-вече – от доминирането на национални приоритети над местните специфики. Това се случва поради различни структурни причини, но и заради липсата на достатъчно данни за местните специфики. С такива данни общините биха могли да „защитят“ нуждата от конкретни услуги за децата и семействата. Липсата им затруднява общинските администрации сами да формулират и обосновават свои приоритети при разпределянето на държавното финансиране.

Важно е да бъде отбелязано, че общинските администрации разполагат с пълната свобода да инвестират собствени ресурси в апробирането и развитието на свои собствени инициативи, както и да предоставят устойчиво социални услуги, финансирани със средства от общинските бюджети без при това дори да се налага да преминават през режима за предварителен контрол, предвиден за всички останали доставчици на услуги в ЗСУ: лицензирането. 

Тази свобода в момента не се използва ефективно за целите на превенцията на раздялата на децата и семействата, доколкото изобщо се използва за каквито и да е цели. Могат да бъдат посочени отделни примери за собствени инициативи за финансова подкрепа на семействата като част от социалната политика на общината. Община Ловеч поддържа с общинския бюджет фонд, по който се отпускат еднократни финансови помощи на нуждаещи се семейства и лица за лечение и кризи. Община Варна пък управлява фонд за подпомагане на социални предприятия, които развиват местната социална екосистема за подкрепа.

Най-честно общинските администрации комбинират собствени ресурси със средства по национални програми и проекти, или пък подкрепят отделни (най-често представени като „пилотни“) инициативи на гражданския сектор, за които има осигурено проектно финансиране. Само в последните години в общините Сливен, Бургас, Казанлък, Котел, Средец, Стара Загора, Твърдица и др. са работили мобилни екипи в кварталите с концентрирани маргинализирани общности с цел предоставяне на интегрирана подкрепа на семейства в риск. След приключване на фазата на пилотирането повечето такива инициативи не остават устойчиво обезпечени от общинския бюджет.

В по-големите общини, които разполагат с по-големи бюджети, понякога има и други специфични механизми за подкрепа, които разчитат на общинско финансиране и партньорства. В Столична община например функционира „Програма Социални иновации“, по която се финансират на конкурсен принцип проекти, насочени към социалното включване на уязвими групи, включително семейства в рискова ситуация. 

Междусекторно сътрудничество за превенция на раздялата на ниво „община“

Ефективната превенция на раздялата между деца и семейства е невъзможна без реално междусекторно сътрудничество (виж статията „Какво трябва да имаме предвид, когато говорим за превенция?“). Както вече беше отбелязано, общината е нормативно натоварена с ключовата координираща роля между различните системи: ОЗД, образователните институции, здравните услуги,  полицията, доставчиците на социални услуги и гражданските организации и активисти. Примерите от практиката показват, че когато Общинската комисия за закрила на детето функционира не само формално, тя провежда тематични заседания (напр. за деца с риск от отпадане от училище или деца, свидетели на насилие), които понякога водят до конкретни решения – възлагане на специфични задачи на социалните услуги или промяна в общинските приоритети.

Свързващата роля на общината може да бъде изпълнена със съдържание не само по отношение на стратегическото планиране, но и по отношение на сътрудничеството между секторите и институции за по-оптимално използване на ресурсите и дори в разрешаването на съвсем конкретни казуси на ниво „работа по случай“ на дете и неговото семейство. На практика това сътрудничество може да се реализира чрез регулярни или нарочно организирани координационни срещи и работа в групи по конкретни задачи, споделени протоколи за действие и насочване към услуги, общи обучения и супервизии за специалисти от различни сектори. Такива практики могат да бъдат разглеждани като модели, които показват как местната власт може да надгради формалната координация и да я превърне в реален инструмент за превенция. Добър пример е община Велико Търново, която с подкрепата на Ноу-хау центъра приложи модел за структурирано междусекторно сътрудничество, основано на ясно разписани роли и механизми за взаимодействие.

Междусекторното сътрудничество не е лесно в българския контекст. Опитът на Ноу-хау центъра и община Велико Търново, показва, че то е възможно през преодоляването на организационни, ценностни и емоционални бариери. Организационните пречки включват липсата на ясни процедури за обмен на информация, съчетана с непознаване на законодателната рамка и ресурсите на партньорските институции. Ценностните бариери се изразяват във феномените като обвинително отношение към родителите или пренебрегване на мнението на децата. На последно място, но не и по важност, емоционалните бариери се коренят в различни страхове сред професионалистите: от страх от административни последици до притеснения от провал, обвинения в несправяне или конкуренция и властови влияния между отделните институции. Тези бариери могат да бъдат преодолени по-лесно на месно ниво, където дистанцията между хората и системите е по-малка. 

Пропуски и рискове в правенето на превенция на раздялата

Местната политика може да бъде използвана като инструмент за превенция на раздялата, но това не се случва в достатъчна степен. 

Въпреки наличието на нормативна рамка, планирането и осъществяването на превенцията на местно ниво страда от стратегически формализъм. Макар да присъства в общинските документи, превенцията рядко е дефинирана като приоритетна инвестиция с ясни индикатори за успех. Резултатът е доминиране на реактивните мерки и т.нар. „третична превенция“: системата се задейства едва когато рискът е ескалирал и се налагат кризисни интервенции. По този начин ранната подкрепа и универсалните услуги за родители остават в периферията, а усилията се фокусират върху „гасене на пожари“, вместо върху недопускането им. Същото се наблюдава в работата на системата за закрила и на национално ниво. 

Другата критична слабост е фрагментираното използване на общностните ресурси. Инструменти като детските кухни, патронажната грижа, медиаторите и социалните услуги често функционират изолирано, вместо да бъдат интегрирани в обща превантивна екосистема. Липсата на синергия означава, че наличните ресурси съществуват паралелно, без да постигат натрупан ефект, което ограничава реалното въздействие върху семействата в риск в рамките на местната общност. 

Неизползването на пространствата за разговор между заинтересованите страни за целите на планирането и управлението на ресурсите също е проблем. Опитът показва, че дори само чрез проследяване на случаите и съвместно мислене между различните сектори може да се разбере кои подходи работят за конкретната общност и какво трябва да се промени. 

Оценка на ефективността – липсващият елемент, без който е невъзможен преходът от „отчитане на дейности“ към „измерване на промяната“

Без да омаловажаваме значението на останалите набелязани проблеми, липсата на системна оценка на ефективността на програмите, мерките, услугите и дейностите остава най-голямата празнина в местните политики за превенция. Не могат да бъдат посочени добри примери в това отношение. Доколкото се практикува, в момента мониторингът се изчерпва с формалното отчитане на показатели като брой раздадени порции в детската кухня, усвоени бюджети или брой потребители, преминали през дадена услуга. Този подход обаче оставя невидимо реалното въздействие върху живота на децата. Въпроси като дали дадена интервенция действително е предотвратила раздяла или е повишила родителския капацитет, остава извън фокуса на анализите. 

Цитирана литература

Агенция за качеството на социалните услуги (2025). Ежегоден анализ на състоянието и ефективността на социалните услуги, предоставяни през 2024 г. 

Закон за закрила на детето (ДВ, бр. 48 от 2000 г., посл. изм. и доп.).

Закон за социалните услуги (ДВ, бр. 24 от 2019 г., посл. изм. и доп.).

Коалиция „Детство 2025“ (2015). Предложение за структура и съдържание на актуализирания план за действие към национална стратегия „Визия за деинституционализация на децата в република България“. https://knowhowcentre.nbu.bg/koalicia-detstvo-2025-s-predlojenia-za-plana-za-deinstitucionalizaciata/ 

Маркова, Г. (2023) „Всяко дете – пълноценен член на общността“: структура на управлението и учене от практиката в прилагането на модел за междусекторно сътрудничество в Община Велико Търново. [презентация от кръгла маса „Междусекторното сътрудничество: емоционални и законови бариери пред него“, проведена на 06.11.2023 г. в София]

Матеева, А. (2023) Междусекторната супервизия и бариерите в сътрудничеството между институциите [презентация от кръгла маса „Междусекторното сътрудничество: емоционални и законови бариери пред него“, проведена на 06.11.2023 г. в София] 

Правилник за прилагане на Закона за закрила на детето. (ДВ, бр. 15 от 2003 г., посл. изм. и доп.).